Напевно, ще не було в Україні влади, яка б не проголошувала своїм головним завданням викорінення корупції. Та, на жаль, за двадцять років боротьби з цим ганебним явищем воно так і залишається проблемою у нашій державі номер один. З першого липня 2011 року вступив у силу Закон про «Про засади запобігання і протидії корупції». «Замок» розпитав про це заступ¬ника декана юридичного факультету УжНУ Ярослава Лазура.
Під дію Закону підпадають усі
– Ярославе, чим особливий нещодавно прийнятий Закон?
– Якщо порівнювати його з попереднім, то найперше, що кидається в очі, – це значне розширення кола осіб, які відтепер підпадають під його дію. Ще одним нововведенням є розподіл цих осіб на чотири групи.
Так, до першої законодавець відніс народних та місцевих депутатів, усіх без винятку державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, а також службових осіб правоохоронних органів. Верховна Рада про всяк випадок останнім пунктом зазначила «посадових та службових осіб інших органів державної влади», тим самим охопивши всіх працівників державного апарату.
Наступна група – посадовці юридичних осіб публічного права (насамперед, так званих бюджетних установ та підприємств комунальної власності – лікарень, навчальних закладів, ЖРЕРів тощо). Тут же особи, які надають публічні послуги – аудитори, нотаріуси, оцінювачі й так далі. Також, що дуже цікаво, під дію закону підпадають й посадові особи іноземних держав та міжнародних організацій.
До третьої групи належать ті, хто обіймає посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків у юридичних особах приватного права (переважно приватні установи, підприємства, організації) – директори, бухгалтери, банкіри тощо.
І насамкінець, до четвертої групи віднесли фактично всіх інших посадових та юридичних осіб, а також звичайних громадян, у тому числі й іноземців.
Відтепер, залежно від категорії, до якої відноситься особа, визначатиметься ступінь її відповідальності за корупційні діяння, перелік обмежень, які застосовуватимуться для запобігання цього явища.
– Чи зросла відповідальність за давання хабара?
– Звичайно, оскільки було внесено ряд дуже суттєвих змін і доповнень у Кримінальний та Кримінально-процесуальний кодекси, а також Кодекс про адміністративні правопорушення. Відтепер кримінальна відповідальність настає не лише за давання, а й пропозицію хабара. Отож, якщо хтось комусь пропонує гроші, може сісти за це в тюрму або сплатити штраф – від 750 до 1000 неоподаткованих мінімумів громадян.
Окрім того, введено посилену кримінальну відповідальність за повторне давання хабара, а також службовій особі, яка займає особливо відповідальне становище (починаючи від начальників управлінь і аж до вищих посадових осіб держави). Збільшено і відповідальність за хабарництво за попередньою змовою чи організоване групою осіб. При цьому максимальний строк позбавлення волі, який може бути застосовано за наявності обтяжуючих обставин, сягає 10 років (раніше – 8).
– Чи побільшало видів корупційних злочинів?
– Так. І йдеться не просто про розширення переліку таких правопорушень та тяжкості кримінального покарання, а й взагалі про посилену увагу держави до цієї групи злочинів.
Тепер на рівні Загальної частини Кримінального кодексу виділено окрему категорію суб’єктів злочину – «службові особи». При цьому до них, окрім посадовців так званих «бюджетних» установ, віднесено і службовців із числа працівників приватних структур, за умови, якщо їхня діяльність хоча б частково фінансується з державного чи комунального бюджету. Іншими словами, якщо особа є відповідальним працівником, до прикладу, будівельного підприємства, яке виконує те чи інше державне замовлення, то за корупційне діяння (скажімо, сумнозвісні «відкати») вона може бути притягнена до кримінальної відповідальності на рівні з посадовою особою органу державної влади.
Водночас нововведенням є кримінальна відповідальність за незаконне збагачення.
Кардинально доповнено і питання з притягнення до адміністративної відповідальності за корупцію. Відповідний кодекс поповнився новим розділом, згідно з яким штрафи складатимуть від 5 до 500 (8500 грн.) неоподаткованих мінімумів доходів громадян.
Також ці зміни впровадили конкретний механізм притягнення до адмінвідповідальності практично за невиконання будь-якого положення, виписаного в законі. Наприклад, порушення обмежень щодо використання службового становища (типовим прикладом цього проступку може бути використання службового транспорту для особистих цілей), пропозиція або надання неправомірної вигоди (приміром, банальне, не передбачене в загальному порядку, отримання знижки на придбання товару працівником підприємства, яке його виробляє, або ж надання пільгового кредиту працівникові банку, якщо той не має на це законних підстав), порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності (для прикладу, підприємницькою, участь в органах правління господарських товариств тощо, окрім творчої викладацької діяльності).
– Чи регулюється законом діяльність благодійних фондів, які часто слугували для відмивання корупційних грошей?
– Антикорупційний закон діяльність благодійних фондів безпосередньо не регулює – існує Закон «Про благодійництво та благодійні організації». Хоча, як уже було сказано, Закон розповсюджує свою дію і на посадових осіб благодійних фондів. Тому, звичайно, якщо є випадки нецільового використання благодійних коштів чи-то схиляння до сплати внеску в обмін на обіцянку сприяти у вирішенні якогось питання, такі посадові особи повинні притягатися до відповідальності.
Подарунок не дорожче 430 гривень
– Особливу увагу в Законі приділили поширеним у нашо¬му суспільстві подарункам чиновникам, начальству... Що змінилося?
– Закон містить чітку заборону для всіх без винятку службовців, працівників державних та комунальних підприємств, установ, організацій одержувати дарунки (пожертви) від юридичних або фізичних осіб за рішення, дії чи бездіяльність в інтересах дарувальника.
При цьому за інших обставин зазначені особи можуть приймати дарунки, які відповідають загальновизнаним уявленням про гостинність, та пожертви, якщо вартість їх не перевищує 50 відсотків мінімальної заробітної плати одноразово (на даний момент це 430 грн.), а сукупна вартість таких дарунків, отриманих з одного джерела протягом року, – одна мінімальна заробітна плата, встановлена на 1 січня поточного року. Цікаво, що Законом заборонено приймати будь-які презенти від підпорядкованих осіб, незалежно від їх розміру.
Водночас згадані обмеження щодо вартості не поширюються на подарунки від близьких осіб, також на ті, що одержуються як загальнодоступні знижки на товари, послуги, виграші, призи, премії, бонуси. Важливо звернути увагу, що презенти територіальній громаді, державним або комунальним установам чи організаціям є відповідно державною або комунальною власністю і передаються визначеному органу. За порушення даних обмежень Закон чітко встановлює адміністративну відповідальність у розмірі штрафу до 1700 гривень та конфіскацію такого подарунка.
– Чи регулюються в Законі випадки, коли начальник та підлеглий належать до однієї сім’ї?
– Так, громадяни із числа так званої першої групи, про яких я говорив вище, не можуть мати у безпосередньому підпорядкуванні близьких їм осіб або бути підпорядкованими у зв’язку з виконанням повноважень близьким їм особам. У такому разі вони зобов’язані повідомити керівництво органу, на посаду в якому вони претендують, про працюючих тут родичів.
Проте обмеження не поширюються на народних засідателів і присяжних, близьких осіб, які безпосередньо підпорядковані один одному у зв’язку з перебуванням кожного з них на виборній посаді; осіб, які працюють у сільській місцевості, гірських населених пунктах; осіб, які працюють у галузі освіти, науки, культури, охорони здоров’я, фізичної культури та спорту.
Важливий момент – заборона брати участь у роботі колегіальних органів під час розгляду питань щодо призначення на посаду близьких їм осіб і загалом впливати на прийняття такого рішення. До прикладу, керівник навчального закладу не може призначати на будь-яку посаду своїх сестру чи брата.
– Також у Законі розширене коло родичів чиновників, які зобов’язані подавати декларації про прибутки… Розкажіть про це детальніше.
– Не зовсім вірно. Насправді ж йдеться про те, що форма декларації, яка є додатком до Закону, містить вимогу щодо зазначення членами сім’ї із «першої групи», а також посадовцями юридичних осіб публічного права (насамперед, державні підприємства, установи, організації тощо) доходів членів сім’ї, якими згідно зі статтею 1 Закону є особи, які перебувають у шлюбі, їхні діти, особи, які перебувають під опікою і піклуванням, інші особи, які спільно проживають, пов’язані спільним побутом, мають взаємні права та обов’язки, у тому числі особи, які спільно проживають, але не перебувають у шлюбі.
«Конфлікт інтересів»
– Чи є якісь нововведення щодо органів місцевого самоврядування, зокрема депутатів місцевих рад, які ведуть свою діяльність фактично на громадських засадах…
– Кардинальним нововведенням є те, що згідно із Законом вони вважаються суб’єктами відповідальності за корупційні діяння. Звичайно, ряд обмежень та обов’язків на них не поширюється (зокрема щодо сумісництва або участі у працевлаштуванні близьких осіб). Однак я би порадив народним обранцям усе ж таки добре вивчити Закон, оскільки на них поширюється, на мою думку, чимало болісних із точки зору практики положень, зокрема обов’язок щодо повідомлення та уникнення «конфлікту інте¬ресів». До прикладу, депутатам усіх рівнів, навіть сільських рад, необхідно буде уникати участі у прийнятті рішень, які стосуються близьких їм осіб (виділення землі, матеріальної допомоги тощо), а також повідомляти керівництво органу про можливість виникнення такого «конфлікту інтересів». Порушення цього правила тягне адміністративну відповідальність.
– Чи зустрічалися вам під час вивчення Закону суперечливі статті, які можуть трактуватися по-різному? Чи всі пункти чітко розписані?
– На моє переконання, для того, щоб дати по-справжньому аргументовану відповідь на це питання, замало просто вивчити Закон. Треба ретельно проаналізувати історію його прийняття, визначити існуючі теоретичні засади регулювання даної сфери суспільних відносин, порівняти із зарубіжним досвідом функціонування аналогічних за призначенням нормативно-правових актів, змоделювати різні ситуації, вивчити соціологію, економічні чинники тощо.
Щодо суперечливих положень, то вони, звичайно ж, є. До прикладу, на чиновника можуть скласти протокол, якщо він прийняв рішення про фінансування, наприклад, ремонтних робіт і дане рішення стосуватиметься його побутових інтересів (він проживає на цій вулиці). Такі дії можуть бути формально кваліфіковані як «конфлікт інтересів»).
Ця ж ситуація стосується і осіб, які надають публічні послуги (аудитори, нотаріуси, оцінювачі, а також експерти, арбітражні керуючі і так далі). До прикладу, з одного боку вартість послуг приватного нотаріуса визначається за домовленістю з клієнтом (тобто присутній суб’єктивний фактор), а з іншого – Закон передбачає для них обмеження використовувати службові повноваження для можливості одержання неправомірної вигоди. Тобто виходить, що будь-яка знижка на оплату нотаріальних послуг, скажімо, родичам, формально може трактуватися як корупційне діяння, пов’язане з неправомірним сприянням фізичним особам у здійсненні ними господарської діяльності.
Викликає сумніви обмеження, згідно з яким особам, які звільнилися з державної служби, протягом року з цього моменту забороняється здійснювати підприємницьку діяльність, яка контактує з органом, де особа раніше працювала. Ця норма значно звузить можливості для юристів, які перейшли з державної служби в адвокатуру.
Узагальнюючи, мушу відмітити, що я не заздрю юристам, так само як й іншим особам, які застосовуватимуть даний Закон. Адже складність і неоднозначність у тлумаченні певних його норм вимагатиме не просто обережності, а, в першу чергу, відходу від поверхневого сприйняття написаного в Законі і розуміння «духу Закону», його мети з тим, щоб у будь-якому випадку не зашкодити правомірним інтересам осіб, на яких поширюється його дія, не допустити зловживань із боку органів, на яких покладено обов’язок протидіяти корупції.
З іншого боку, прийняти цей Закон було дуже важливо. Більшість його положень відповідають як закордонній практиці, так і міжнародним стандартам у даній сфері, насамперед Кримінальній конвенції про боротьбу з корупцією. Водночас уже очевидно, що в процесі практики його застосування необхідно буде робити ряд кроків для його удосконалення.
